Публікується зі скороченнями

До порядку денного на 8 липня за ініціативою Партії регіонів та Президента України внесено для розгляду в другому читання законопроект «Про судоустрій і статус суддів».

Аналіз внесеного на розгляд Парламенту у другому читанні законопроекту «Про судоустрій та статус суддів» (реєстр. №№ 0916, 0917) свідчить про те, що він, містить низку положень, які не узгоджуються з Конституцією України, міжнародними стандартами, рішеннями Конституційного Суду України, Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, рекомендаціями Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанської комісії), схваленими стосовно зазначених законопроектів у березні 2007 р.

Зміст багатьох базових позицій законопроекту, підготовленого до другого читання є діаметрально протилежним проекту, поданому Президентом України.

Пропонована проектом система судоустрою є необґрунтованою з точки зору виправданості відповідних витрат коштів держави на забезпечення її функціонування (принцип ефективності планування витрачання і витрачання державних коштів, закріплений у пункті 6 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України). Викликає великий сумнів, що у спосіб запровадження суцільної спеціалізації судів буде забезпечено покращення рівня судового захисту прав і свобод громадян, оскільки правосуддя, з одного боку, буде віддалено від громадян, які проживають у сільській місцевості, а з іншого – виникатимуть ще більші суперечки щодо юрисдикції з розгляду тієї чи іншої категорії справ чи конкретної справи (“судова тяганина”), що має сьогодні місце у практиці діяльності господарських та адміністративних судів.

Така система судоустрою потребуватиме додаткового виділення з Державного бюджету України щорічно тільки за приблизними оцінками три–п’ять мільярдів гривень (це при тому, що у 2008 р. у державному бюджеті було передбачено на підтримку судової реформи один мільйон, а на забезпечення судів належними приміщеннями – 20 мільйонів грн.).

Загалом точна сума державних видатків на створення нової системи судоустрою невідома нікому, оскільки всупереч вимогам Бюджетного кодексу України та Тимчасового регламенту Верховної Ради України розрахунків можливих додаткових витрат державних коштів внаслідок реалізації законопроекту не проведено. В результаті ж відсутності фінансування судів відправлення правосуддя у більшості регіонів держави може зупинитися взагалі.

I. Положення законопроекту, які не відповідають Конституції України
(є неконституційними)

Проект містить цілу низку положень, які є неконституційними, що у багатьох випадках вже підтверджено висновками Конституційного Суду України в інших справах. Прийняття такого проекту як закону підриває підвалини України як демократичної та правової держави, ставить під пряму загрозу дію принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України), відкриває шлях до правового свавілля, руйнує судову систему.

1. Одним із завдань судової “реформи”, яке поставили перед собою її організатори, є повернення до вже визнаного Конституційним Судом України таким, що суперечить положенням частини другої статті 19, статей 106 і 131 Конституції України, порядку призначення суддів на адміністративні посади і звільнення з цих посад – Президентом України за поданням Вищої ради юстиції (див. частини другу і шосту статті 20 проекту).
Щодо повноважень Президента України призначити суддів на адміністративні посади і звільняти з цих посад. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади) Конституційний Суд України визнав, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини п’ятої статті 20 Закону України “Про судоустрій України”, відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України. Такий висновок Конституційний Суд України мотивував тим, що згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України, однак Конституція України не надає Президенту України повноважень призначати суддю на посаду голови суду, заступника голови суду та звільняти його з цієї посади (пункти 5 і 6 мотивувальної частини цього Рішення).
Приймаючи Рішення № 1-рп/2007 про неможливість призначення главою держави суддів на адміністративні посади, а також звільнення їх з цих посад, орган конституційної юрисдикції у пункті 7 мотивувальної частини цього Рішення також зазначив, що виходив при цьому з вироблених міжнародним співтовариством засад незалежності судових органів, викладених в рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року № (94)12 “Незалежність, дієвість та роль суддів”, де вказується, що орган, уповноважений приймати рішення щодо кар’єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів, у Європейській хартії про Закон “Про статус суддів” від 10 липня 1998 року, в якій зазначається, що рішення про службове підвищення судді вносяться органом, незалежним від виконавчої та законодавчої влади, в “Основних принципах незалежності судових органів”, схвалених резолюціями № 40/32 від 29 листопада 1985 року та № 40/146 від 13 грудня 1985 року Генеральної Асамблеї ООН, де передбачається, що усунення від посади чи звільнення судді мають бути предметом незалежної перевірки.
Щодо повноважень Вищої ради юстиції вносити Президенту України подання про призначення суддів на адміністративні посади і про їх звільнення з цих посад. Це питання розглядалося у Рішенні Конституційного Суду України від 16 жовтня 2001 року № 14-рп/2001 (справа про призначення суддів). Пунктом 8 мотивувальної частини цього Рішення встановлено, що із змісту положень Конституції України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та про звільнення їх з цих посад.
При цьому у пункті 3 мотивувальної частини іншого Рішення від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002 (справа про Закон України “Про Вищу раду юстиції”) Конституційний Суд України визначив, що Вища рада юстиції є органом, статус якого встановлено Конституцією України.
До зазначеного вище слід додати, що законопроектом (див. статтю 20 та інші) не визначено підстави звільнення суддів з адміністративних посад, – отже Президенту України надається право звільняти їх на власний розсуд. На практиці такий підхід призведе до звільнення з адміністративних посад голів тих судів, судді яких прийняли рішення, неправильне з точки зору особи, яка обіймає пост глави держави. Те саме стосується навіть Голови Верховного Суду України, – за тим винятком, що Президент України зможе не звільнити, а лише внести до Пленуму Верховного Суду України подання про його звільнення.
У деяких випадках (див. абзац другий частини шостої статті 20 законопроекту) Вищій раді юстиції надається можливість самостійно звільнити суддю з адміністративної посади.
З урахуванням доводів, наведених вище, неконституційними є положення пункту 12 частини першої статті 28, пункту 13 частини першої статті 33, пункту 3 частини четвертої статті 154 проекту щодо права відповідно голів апеляційних, вищих спеціалізованих судів, Ради суддів України подавати Вищій раді юстиції рекомендації щодо кандидатур на адміністративні посади у відповідних судах.

2. Жодним законом чи навіть підзаконним актом України не передбачено існування такого органу, як Рада юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ України, його правовий статус, зокрема співвідношення з об’єднаннями громадян та органами державної влади, порядок і строки проведення з’їзду (конференцій) цієї Ради, порядок призначення нею членів кваліфікаційних комісій суддів, членів Дисциплінарної комісії суддів України, судових інспекторів тощо. Між тим, відповідно до статей 8 і 19, пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права, органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, судоустрій визначається виключно законом.

3. Суперечать положенням частини другої статті 38, статті 131 Конституції України положення частини четвертої статті 126 проекту про призначення судових інспекторів Вищою радою юстиції за поданням Ради суддів України, Генеральної прокуратури України, з’їзду адвокатів України лише з числа суддів у відставці, прокурорів, адвокатів, які працювали суддями, прокурорами, адвокатами не менше десяти років.
По-перше, таким чином обмежується конституційне право інших досвідчених представників юридичної професії (зокрема інших, крім адвокатів, практикуючих юристів, спеціалістів, які працюють в апаратах судів та інших органів державної влади) на рівний доступ до державної служби (частина друга статті 38).
По-друге, у частині першій статті 131 Конституції України не визначено повноважень Вищої ради юстиції призначати судових інспекторів. Разом з тим, у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002 (справа про Закон України “Про Вищу раду юстиції”) Конституційний Суд України визначив, що Вища рада юстиції є органом, статус якого встановлено Конституцією України. А отже, законом не можуть додатково передбачатися будь-які інші, ніж визначені у статті 131 Конституції України повноваження цього органу.
По-третє, у цій частині статті 126 проекту не визначено квотного принципу, згідно з яким Вища рада юстиції призначатиме судових інспекторів з числа суддів, прокурорів та адвокатів. У такому разі може виявитися, що судова інспекція складатиметься виключно з прокурорів або адвокатів, і професійні судді будуть поставлені у повну залежність при прийнятті судових рішень від представників цих юридичних корпорацій, які представляють у судах інтереси інших осіб.

4. Не відповідають конституційному принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6 Основного Закону України) положення статті 177 проекту про надання функцій організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції (крім Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів) Державній судовій адміністрації – органу виконавчої влади із спеціальним статусом. Орган організаційного забезпечення судів може діяти виключно в межах системи судової влади, оскільки у протилежному випадку суди і судді перебуватимуть у фінансовій, кадровій та іншій організаційній залежності від адміністративних органів. Виправданість такого підходу підтверджується зарубіжним законодавчим досвідом (наприклад, Російської Федерації, Казахстану).
Зазначені законопроектні положення суперечать і міжнародно-правовим актам у сфері гарантування незалежного і неупередженого правосуддя. Так, у підпункті “h” пункту 5 Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя, ухваленої у 1983 році Першою світовою конференцією по незалежності правосуддя, визначено, що виконавчі органи не повинні контролювати судові органи через адміністрування судів. У пункті “b” Принципу I Рекомендації № (94) 12 “Незалежність, дієвість та роль суддів”, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 13 жовтня 1994 року, встановлено, що виконавча та законодавча влади повинні забезпечити, щоб судді були незалежними і щоб не вживались заходи, які можуть поставити під загрозу незалежність суддів. Згідно з пунктом 1.8. Європейської хартії про закон “Про статус суддів”, ухваленої в Лісабоні 10 червня 1998 року, судді через своїх представників або через свої професійні організації повинні мати змогу брати участь в прийнятті рішень, пов’язаних з управлінням судами і визначенням засобів їх забезпечення, а також з розподілом останніх на загальнонаціональному та місцевому рівні.

5. Не відповідає частині другій статті 19, статті 106, частині другій статті 128 Конституції України положення частини четвертої статті 20 проекту про те, що Голова Верховного Суду України обирається на посаду та звільняється з цієї посади Пленумом Верховного Суду України за поданням Президента України.
У частині другій статті 128 Основного Закону України передбачено обрання Пленумом Верховного Суду України Голови Верховного Суду шляхом таємного голосування без необхідності внесення будь-ким відповідного подання, а у статті 106 Конституції України повноважень Президента України вносити такі подання не визначено. При цьому у пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади) Конституційний Суд України визначив, що згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України.

6. Положеннями статей 39 і 40 проекту Верховний Суд України всупереч приписам частини третьої статті 124, частини третьої статті 125 Конституції України про те, що судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції, а найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, позбавляється судових функцій (функцій органу правосуддя). Зокрема передбачено, що Верховний Суд України складається із шістнадцяти суддів (по чотири судді від кожної спеціалізованої судової юрисдикції) і здійснює лише перегляд судових рішень вищих спеціалізованих судів у зв’язку з винятковими обставинами.
При цьому правом переглядати рішення у справах відповідної судової юрисдикції у виняткових випадках згідно з пунктом 2 частини першої статті 31 наділяються і вищі спеціалізовані суди.
Це остаточно унеможливлює існування судів загальної юрисдикції як системи (частина перша статті 125 Конституції України).

7. Суперечить положенням частини другої статті 125 Конституції України, згідно з якими Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, законопроектна пропозиція про утворення Вищого цивільного і Вищого кримінального судів України, які будуть здійснювати розгляд відповідно цивільних і кримінальних справ у касаційному порядку замість Верховного Суду України (частина перша і друга статті 30 законопроекту). У разі прийняття цих положень Верховний Суд України, з урахуванням чинних переліків підстав для оскарження судових рішень за винятковими обставинами у кримінальному та цивільному процесах, фактично перестане бути судовим органом, а судді Верховного Суду України поступово втрачатимуть кваліфікацію.
Реалізована у законопроекті теза, що нібито створення вищих спеціалізованих судів України надасть можливість скоротити строки проходження справ у касаційній інстанції, є сумнівною, оскільки кількість судових справ у цих судах не зменшиться. Водночас кожний з нових судів треба забезпечити окремим приміщенням, транспортом, комп’ютерами тощо. Відбудеться і значне зростання числа службовців у судовій системі за рахунок апаратів нових вищих спеціалізованих судів (йдеться про кілька сотень осіб), функції яких у наш час виконуються апаратом Верховного Суду України.
8. Встановлений у частинах першій і четвертій статті 19 порядок утворення і ліквідації судів загальної юрисдикції, а також визначення кількості суддів в судах без участі Верховного Суду України (Президентом України за поданням Голови Державної судової адміністрації, до якого додається тільки висновок голови відповідного вищого спеціалізованого суду), суперечить положенням частини другої статті 125 Конституції України, згідно з якими найвищим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Таким чином, по-перше, Верховний Суд України повністю виключається з процесу структурної організації системи судів, яку він очолює, а по-друге, суди і судді всупереч конституційному принципу самостійності і незалежності (частина перша статті 126, частина перша статті 129 Основного Закону України) ставляться під суцільний контроль адміністративних органів, оскільки Державна судова адміністрація у статті 177 проекту визначається органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Ці положення суперечать також частині першій статті 6 Конституції України, згідно з якою державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.
Передбачені законопроектом повноваження Голови Державної судової адміністрації у сфері утворення і ліквідації, а також визначення кількісного складу суддів в судах суперечать також положенням підпункту “і” пункту 5 Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя, ухваленої Першою світовою конференцією по незалежності правосуддя у 1983 році, про те, що виконавчі органи не повинні мати повноважень закривати або призупиняти діяльність судів.

9. Положення пункту 6 Прикінцевих та перехідних положень проекту, згідно з яким певні голови судів та їхні заступники “підлягають новому призначенню у порядку, встановленому цим Законом”, суперечить статті 58 Конституції України, оскільки воно, фактично поширюючи дію нового закону про судоустрій на період від 16 травня 2007 року до набрання ним чинності, встановлює зворотну дію нормативно-правових актів в часі.
До того ж проект не встановлює порядок “нового призначення” – ним передбачено лише звичайний відповідний порядок.

Доктор юридичних наук
Микола Хавронюк.